Quoi de plus étrange que d’acclamer la CNRF si elle vient de mourir ? Ce questionnement s’inspire de la fameuse expression « le Roi est mort, vive le Roi ». L’inspiration vient d’une déclaration du Conseil royal anglais au XIIIe siècle : « Le trône ne sera jamais vide ! ». L’origine de cette expression remonte à la mort d’Henri III, en 1272. Son fils, Édouard Ier, était à plusieurs lieues de l’Angleterre, participant à une croisade. Pour éviter toute guerre de succession, le Conseil royal prononça la phrase énoncée plus haut qui obligea les crieurs à proclamer : « Le Roi est mort, vive le Roi ! ».
L’importance de la question foncière au Sénégal n’est pas à démontrer. Elle recoupe à la fois des enjeux d’ordre politique, économique, socio-culturel et environnemental. Dans le contexte sénégalais, l’application de la loi sur le domaine national rencontre beaucoup de difficultés et soulève de nombreux problèmes en milieu rural. On notera tout d’abord, la réticence à son application de la part des tenants du pouvoir traditionnel et des anciens maîtres des terres. Par ailleurs, les modalités de mise en œuvre de la loi n’ont jamais été définies de façon précise et applicable. Ainsi, aucune réglementation claire n’est venue encadrer l’exercice par les conseils ruraux de ses pouvoirs d’affectation et désaffectation. Les préalables majeurs à l’affectation indiqués font l’objet de controverses et soulèvent aujourd’hui des questions importantes suscitant même des débats passionnés, voire passionnels. La condition requise d’être membre de la communauté fait l’objet d’interprétations diverses. La notion de membre d’une collectivité locale manque de précisions et fait l’objet d’interprétations variées selon les conseils locaux. Cette disposition est, par ailleurs, contestée par ceux qui estiment qu’elle interdit à un sénégalais l’accès au domaine national dans certaines portions du territoire. Elle est, en revanche, légitimée par ceux qui souhaitent une protection des habitants des communautés rurales contre l’accaparement des terres de leur terroir. D’autres, enfin, estiment qu’elle bloque l’accueil d’investisseurs étrangers dans le développement rural. De plus, la notion de mise en valeur est restée imprécise et n’a été définie nulle part comme le prévoyait la loi. Cette lacune fait qu’elle est interprétée diversement par les conseils ruraux, conduisant à refuser l’affectation de terres destinées à l’élevage sous prétexte qu’il ne s’agit pas d’une mise en valeur. Faute d’avoir été définie, elle rend quasiment impossible une désaffectation des terres pour une insuffisance constatée de mise en valeur.Le débat sur l’avenir du domaine national posé à l’occasion du quarantième anniversaire de la loi 64-46 du 17 juin 1964 est toujours d’actualité. Quel système de sécurité foncière pour le Sénégal?
Au plan des principes, la sécurité juridique consiste à conférer à la tenure foncière certains éléments notamment la durée de la tenure c’est-à-dire sa stabilité dans le temps ainsi que la longueur de la période de détention des droits, l’opposabilité de la tenure aux tiers, l’opposabilité de la tenure à l’Etat et aux collectivités publiques décentralisées, la transmissibilité des droits sur la tenure à titre gratuit ou à titre onéreux.
La Loi sur le Domaine National (LDN) actuellement en vigueur est, selon une certaine opinion, non seulement, très peu appliquée mais elle est jugée inadaptée aux nouveaux besoins du développement économique et au nouvel environnement de la production agricole. Ainsi, le constat fait ressortir trois scénarii:
• Le maintien (statu quo) de la LDN,
• L’option libérale (la privatisation totale des terres) qui repose sur « la possibilité d’immatriculer la terre pour tout occupant ayant réalisé des investissements ». Cette option comporte des risques réels de tensions en ce qu’elle ignore les détenteurs des anciens droits coutumiers, des difficultés inhérentes à une éventuelle reprise par l’Etat (pour raison d’utilité publique) des terres immatriculées en raison du coût élevé des indemnisations et des procédures fastidieuses d’expropriation pour cause d’utilité publique qui seront nécessaires, des difficultés liées à la définition du minimum d’investissement à partir duquel l’immatriculation peut être faite et des possibilités limitées pour la collectivité et l’Etat d’agir en cas de non-respect par l’opérateur privé des normes d’aménagement et de mise en valeur.
• L’option mixte et ses variantes qui constituent une transition plus douce (minimiser les risques de rejet et de conflits) vers un régime de propriété.
Face à cette situation, l’Etat du Sénégal cherche depuis une vingtaine d’années à réformer le foncier. En effet, la production d’un Document de Politique Foncière par la CNRF devait être suivie d’une phase importante d’élaboration du projet de loi foncière. Toutefois, les orientations préconisées restent très discutables. En réalité, l’orientation qui consistait à aller vers la création de droit réels dans le domaine national ne s’accompagne pas de recommandations claires et stratégiques sur la gestion de ces droits réels. Aussi, des imprécisions ont été notées sur beaucoup de points dans le Document de Politique Foncière :
• Absence de détermination des modalités de protection des droits fonciers des producteurs ruraux et des prérogatives des collectivités locales en matière de gestion foncière ;
• Imprécision des conditions de cessibilité encadrée de la terre en vue de permettre une mobilité foncière favorisant le développement d’exploitations plus viables ;
• Absence de clarté dans la transmissibilité successorale des terres pour encourager l’investissement durable dans l’exploitation familiale ;
• Absence de visibilité autour de l’utilisation de la terre comme garantie pour l’obtention du crédit.
C’est dans ces conditions décrites que le Document de Politique Foncière a été remis officiellement au Président de la République le 07 Avril 2017 par une délégation de la CNRF composée des représentants des différentes parties prenantes dont le CRAFS (Cadre de réflexion et d’action sur le foncier au Sénégal).
Quelques mois plus tard, la CNRF a été dissoute à la surprise générale de tous les acteurs qui avaient fondé tant d’espoirs qui se sont envolés !
Face à cette situation, nous notons une forte mobilisation des acteurs de la société civile (CNCR, ENDA PRONAT, IED, ACTIONAID), des partenaires techniques et financiers, des groupes de réflexion comme l’IPAR et des universitaires pour relancer le débat sur la question foncière.
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Cette mobilisation dicte la nécessité de « récréer la CNRF » en vue, non seulement, de corriger les imperfections du Document de Politique Foncière, mais aussi, de parachever le travail déjà engagé.
« Le ROI est mort, vive le ROI » est invoqué dans le contexte sénégalais de la réforme foncière, ce pourrait donc donner : « La CNRF est morte, vive la nouvelle CNRF ! ».
Pr Ibrahima Arona Diallo (Droit public), Université Gaston Berger de Saint Louis, Coordonnateur du Master Recherche « Décentralisation et Gestion des collectivités locales »
Consultant international, Expert associé à l’IPAR, Email : iadiallo@hotmail.com
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