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ETUDE SUR LA CORRUPTION DANS LE SECTEUR FONCIER A DAKAR ET THIES:L’anachronisme du cadre juridique du secteur foncier source de conflits et de corruption



ETUDE SUR LA CORRUPTION DANS LE SECTEUR FONCIER A DAKAR ET THIES:L’anachronisme du cadre juridique du secteur foncier source de conflits et de corruption
 
L’étude sur la corruption dans le secteur foncier révèle des dysfonctionnements multiples avec des conflits fonciers multiples et des vulnérabilités à la corruption. En effet, c’est l’environnement du secteur foncier qui est inadéquat, notamment avec un cadre juridique dépassé qui ne peut garantir une bonne gestion foncière.
 
 
 
Suite aux multiples plaintes et dénonciations sur le secteur foncier, l’Ofnac, dans le cadre de sa mission de prévention, avait commandité une étude sur la corruption dans le secteur foncier au Sénégal, notamment dans les régions de Dakar et de Thiès. Une étude menée par le cabinet Consortium pour la recherche économique et sociale (Cres), dont les résultats ont été restitués, hier. D’emblée, le professeur Abdoulaye Dièye note un environnement du secteur foncier inadéquat avec un cadre juridique frappé par endroits d’anachronismes. Il en veut pour preuve la loi n°64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national. A l’en croire, le contexte de l’adoption de ladite loi a complètement changé. Les méthodes culturales, les statistiques de développement, dit-il, ont changé et la taille de la population a évolué. Idem pour la loi 76-66 du 2 juillet 1976 sur le domaine de l’Etat adopté quatre ans après l’acte I de la décentralisation. «Aujourd’hui, on parle d’acte III, les choses ont beaucoup bougé. A cette date, il n’y avait que la commune comme collectivité locale», précise-t-il. Il en est de même pour la loi 2011-07 du 30 mars 2011 portant régime de la propriété foncière. A partir d’un cadre juridique inadéquat, de l’avis du Pr Dièye, il y a des externalités négatives qui constituent une hypothèque sur une bonne gestion foncière. «Il s’agit d’éléments rendant hypothétique le respect scrupuleux, par les instances chargées de la gestion du foncier, des règles d’accès et d’administration du sol. L’augmentation rapide de la population combinée à une non-observation des règles d’urbanisme a pour conséquence directe l’absence de maitrise du sol à administrer», dit-il. A l’en croire, les nombreuses initiatives de réformes non abouties font penser qu’il n’y en aura jamais et que tout peut être tenté pour s’enrichir par le biais du foncier. S’y ajoute une poussée démographique aux effets multiples. De 3,3 millions d’habitants en 1960, la population sénégalaise est estimée aujourd’hui à 17,7 millions d’habitants. Cette ruée vers le sol, combinée au caractère inopérant de la politique d’urbanisme, entraine une certaine marchandisation de la terre et des conflits fonciers multiples.
 
Un non-respect des règles d’urbanisme, source d’anarchie
 
En dépit de la mise en place de ces documents de planification, l’Etat peine dans l’organisation et la gestion rationnelles du sol. Il a toutes les difficultés à anticiper et à organiser l’occupation du sol par la fixation des orientations fondamentales de l’aménagement des périmètres communaux. La non-observation des prescriptions de ces outils, leur faible taux de couverture du territoire national qui est passé de 7%, en 2018 à 15%, en 2021, la capacité financière limitée des collectivités territoriales, acteurs incontournables de l’aménagement urbain, constituent des facteurs qui réduisent l’efficacité de la politique de développement des villes. Il en résulte des phénomènes, sources de conflits : changements de destination du sol (transformation d’un terrain agricole en un terrain à usage d’habitation, transformations d’espaces réservés à des équipements infrastructurels en logements…), extension horizontale des villes dans des zones non planifiées, etc.
 
Des initiatives de réforme foncière sans lendemain
 
Il ressort de l’étude que beaucoup d’initiatives sont notées, beaucoup de rapports ont été produits, mais jusqu’à présent, il n’y a aucune réforme en profondeur du système foncier. La sensibilité de la question foncière explique certainement cet état de fait. Cela a pour conséquence l’ancrage de l’idée que tout peut être mis en œuvre pour s’enrichir par le biais du foncier car les risques de remise en cause sont minimes. Les initiatives de réforme foncière sans lendemain sont nombreuses : En 1996, le Plan d’action foncier, élaboré sur 12 mois par une équipe de huit consultants sénégalais accompagnée d’un consultant de la Banque mondiale, est resté sans suites. En 2001, les nouvelles autorités manifestent la volonté de procéder à une réforme du système foncier sénégalais. Elles mettent en place un groupe de travail au sein du ministère de l’Économie et des Finances avec pour mission de produire un projet de réforme foncière. Les propositions formulées par ce groupe n’ont pas été rendues publiques. Dans le courant de l’année 2002, le gouvernement engage le processus d’élaboration d’une Loi d’orientation agricole (LOA). Le projet mis en circulation comportait un chapitre portant sur le régime foncier. Le gouvernement revoit sa copie et décide de retirer du projet de loi, le chapitre consacré au régime foncier. Ces hésitations et louvoiements des autorités étatiques font naitre chez certains le sentiment que tout peut être tenté.
 
 
Conflits entre investisseurs privés et populations locales
 
Ces dysfonctionnements s’observent en termes de conflits fonciers et de failles ou insuffisances susceptibles de favoriser la corruption. La terre est au cœur de nombreux conflits. Ces derniers sont inévitables s’il n’y a pas une clarification des règles et des droits de chacun sur un espace. La récurrence des conflits liés au sol est la résultante de l’ineffectivité du droit positif en la matière. Dans les zones qui font l’objet de l’étude (Dakar et Thiès), les conflits fonciers notés sont multiples et multiformes. Ils découlent en général d’une confrontation de prétentions opposées : prétentions fondées sur la légalité et prétentions fondées sur la légitimité, mais aussi d’actes purement délictuels. En outre, ils sont nombreux les exemples où un investisseur privé se présente avec ce type de titre mais est dans l’impossibilité d’en jouir du fait de prétentions fondées sur la légitimité. Il en résulte des conflits que l’intervention de l’autorité judiciaire n’arrive très souvent pas à éteindre. Il s’agit entre autres de l’affaire communément appelée «Affaire Ndingler» où un investisseur privé, était opposé aux populations de Ndingler et de Djilakh. A Thiès, plus précisément à Keur Moussa, un litige foncier a opposé la Société Filfili à plus d’une centaine de ménages du village de Keur Moussa. Ladite société détient un titre foncier sur des terres exploitées depuis plusieurs générations par les populations autochtones. Toujours à Thiès, il est à noter le conflit ayant opposé les Communes de Ngoundiane et Tassette (Arrondissement de Notto), suite à l’affectation de 40 ha à une entreprise d’exploitation d’une carrière de basalte.
 
 
Les lotissements faits par les maires sans autorisation préalable :  source de conflit
 
Il peut s’agir d’un déclassement d’une dépendance du domaine public ou de celui d’une zone classée. Le domaine public est constitué des biens de l’État qui, en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée, ne sont pas susceptibles d'appropriation privée. Dans un souci de protection, il est régi par les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité. Nul ne peut l’occuper s’il ne dispose d’une permission de voirie, d'une autorisation d'occuper, d’une concession ou d'une autorisation d'exploitation. L’immense majorité des conflits liés aux opérations d’expropriation ou d’immatriculation pour cause d’utilité publique découle d’une part, de la contestation des victimes potentielles de ces opérations qui contestent leur dépossession et d’autre part, et dans la majorité des cas, de l’inobservation, par l’État, des conditions légales prévues pour la réalisation de ces opérations : déclaration d’utilité publique, déclaration de cessibilité, tentative de conciliation, indemnisation juste et préalable, paiement des impenses. Des conflits résultent aussi de la délimitation. Ce type de conflits se rencontre rarement dans le département de Dakar du fait que les limites entre communes correspondent pour la plupart à des voies de communications précises et facilement identifiables sur le terrain. Par contre, dans la région de Thiès, ils sont monnaie courante.
S’agissant des conflits nés de la pratique de lotissements, le Pr Dièye fait remarquer que beaucoup de maires ignorent ou font semblant d’ignorer que le préalable au lotissement d’un terrain du domaine national, c’est l’immatriculation au nom de l’État. Cette immatriculation, dit-il, fait entrer le terrain dans le domaine privé de l’État. «Une fois que le lotissement est réalisé, le maire a un rôle important à jouer dans la répartition des parcelles aux demandeurs. Beaucoup de conflits viennent du fait que des maires réalisent des lotissements, distribuent des parcelles sans autorisation préalable et, après, courent derrière une régularisation», se désole de constater M. Dièye.
 
Pour contourner la vente du sol, certains maires disent vendre les peines et soins
 
Dans la pratique, il y a une prolifération d’opérations de vente par acte sous seing privé, sans justification de titre de propriété, de vente d’un droit au bail sans autorisation préalable de l’administration ou vente par un héritier d’un terrain dépendant d’une succession non liquidée. En dépit du statut d’inaliénabilité des terres du domaine national, celles-ci sont vendues partout au Sénégal avec une grande part de complicité des collectivités décentralisées et principalement des maires. Or, si le maire a des compétences propres dans certains domaines, en matière d’affectation et de désaffectation des terres, la compétence appartient, depuis 1980, au Conseil de la Collectivité, c’est-à-dire, à l’organe délibérant. Pour contourner l’interdiction de vendre le sol, certains maires mettent en avant l’idée que ce n’est pas la terre qui est vendue mais les peines et soins. Il faut voir à travers cette notion l’effort de mise en valeur plus précisément tout ce qui a été édifié sur le sol.
 
La Ccod source de mal administration
 
«Le législateur de 1976 soumet toutes les opérations intéressant le domaine de l’État à l’avis de la Commission de contrôle des opérations domaniales (Ccod) qui est tenue de se prononcer sur leur opportunité, leur régularité et leurs conditions financières. La Ccod regroupe, sous la présidence du représentant du ministre chargé des domaines, neuf autres Directeurs nationaux concernés par le foncier. Le fait que cette instance siégeant à Dakar doive donner son avis sur l’opportunité et les conditions financières de tout projet intéressant le domaine de l’État (quelle que soit sa situation géographique) combiné à l’absence de maîtrise par l’État de son patrimoine foncier, est source de mal administration. Cela ne répond nullement à l’exigence de déconcentration des services de l’administration foncière qui devrait accompagner la dynamique de décentralisation», note le rapport.
 
Des vulnérabilités à la corruption
 
Dans l’environnement juridico-institutionnel du foncier au Sénégal, il y a, incontestablement, des facteurs favorisant la corruption. Il s’agit parfois de pratiques ancrées, de positionnements institutionnels, de dispositions légales ou réglementaires, etc. Les lenteurs excessives en matière de gestion du domaine privé constituent une source de corruption. Il y a beaucoup de ministères qui interviennent dans la délivrance des actes. Parfois, le dossier passe par cinq ministères et chaque ministère prend son temps avant de donner son avis. Si le bailleur est pressé, cela peut entraîner un motif de corruption. Pour contourner ces lenteurs et ces pratiques, le consortium a préconisé un guichet unique. 
 
Moussa CISS  
 
 
 
LES ECHOS


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